EL FUTURO DE LAS RESIDENCIAS Y SAD MUNICIPALES

Lo prometido es deuda.  Hace unos días escribí que pensaba publicar un texto con el contenido aproximado de lo que dije en el curso  Incidencia de la Ley de racionalidad y sostenibilidad de la Administración Local en la organización y gestión de los servicios sociales por las Administraciones Públicas de la UIMP el pasado 3 de Septiembre en Santander.  Aquí está.

RETOS QUE PLANTEA LA LEY 27/2013  DE RACIONALIDAD Y  SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL[1]

Josep de Martí

Hace unos veinte años la Generalitat de Cataluña gestionaba directamente, a través de un organismo conocido como ICASS, una serie de clubes de jubilados (Casales) distribuidos por diferentes municipios, la mayoría de los cuales se encontraban en los alrededores de Barcelona.

En esos casales se hacían muchas cosas.  Desde jugar a las cartas, bailes, talleres o viajes hasta podología, peluquería e incluso gestión de servicios de ayuda a domicilio (el SAD que entonces se conocía como atención domiciliaria).

Durante unos años se consideró que lo que hacían esos Casales constituía un servicio social, pero más tarde, a raíz de un cambio legislativo, se entendió que pertenecían más al ámbito de la “acción cívica” y que, en ese ámbito, no resultaba adecuado que, desde los centros se prestase el servicio de Atención Domiciliaria por lo que, lo más adecuado era traspasarlo a los ayuntamientos.

Y aquí empezaron los problemas.

Los municipios que tenían la suerte de contar en su territorio con un Casal del ICASS pidieron a la Generalitat que, si les traspasaba el SAD lo tenía que hacer con una dotación económica suficiente, que se actualizase y garantizase en el tiempo.  De qué les serviría recibir a un funcionario y una cantidad de dinero de ese año si después no les iban a continuar pagando lo que costaba mantenerlo, pensaron.

Para determinar cómo se harían los traspasos se constituyeron comisiones bilaterales entre la Generalitat y cada ayuntamiento y se empezaron a negociar las cosas. 

Por otro lado, los municipios que no tenían la suerte de contar con un Casal del ICASS dijeron “¿Por qué ICASS, que es de toda Cataluña sólo prestaba servicio de SAD en algunos municipios?”, “¿Por qué a ellos les va a traspasar ahora unos recursos y a nosotros no?”.

Curso de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo sobre
régimen local y servicios sociales

En la negociación de los traspasos con los ayuntamientos la Generalitat demostró ser hábil y tacaña.  Los ayuntamientos acudían a las reuniones con datos de necesidades y proyecciones de demanda; la Generalitat con tablas de números que concretaban qué parte de lo que gastaba en los casales correspondía exactamente al SAD.  

El ICASS especificó qué costaba exactamente el último año la prestación del servicio y ofreció esa cantidad al ayuntamiento para que la gestionase como creyese mejor.  Así las cosas, los acuerdos se fueron firmando y se produjeron los traspasos.

Supongo que al cabo de pocos años esos ayuntamientos debieron pensar que habían salido mal parados con el acuerdo.  Es sabido que cuesta menos dinero gestionar muchas horas de ayuda a domicilio que pocas.  Por eso, resulta más costoso que cada ayuntamiento tenga que contratar a los prestadores.  Encima, cuando varias administraciones pequeñas actúan cada una por su cuenta hay más tentación de tomar decisiones no basadas en la eficiencia y eficacia, como optar por un prestador que no es el mejor pero cuenta con otras características que lo hace agradable a los ojos de quien debe decidir (por ejemplo, una cooperativa local de mujeres que ofrecen atención domiciliaria.  Prestan el servicio a un precio superior a otra empresa pero el ayuntamiento las “tiene en consideración”). 

He estado pensando esto a raíz de la entrada en vigor de la “Ley 27/2013 de racionalidad y sostenibilidad de la Administración Local”.   Un texto que nació de aquella idea de reducir el número de municipios en España pero que ha quedado más bien en un texto para reducir el gasto de los ayuntamientos y tenerlos más controlados en el futuro.  Me hace gracia pensar que, veinte años después, la Generalitat pueda volver a recibir aquellos servicios que entonces traspasó.

Eso puede ser así porque la reciente Ley, en lo que a servicios sociales respecta, modifica las áreas en las que los municipios tienen competencia.  Así, se pasa de una muy amplia: “Prestación  de los servicios sociales y de promoción y reinserción social”;  a otra muy estrecha que se limita a la “Evaluación  e información,  de situaciones de necesidad social, y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión”.  Esto quiere decir que los ayuntamientos que prestaban hasta ahora servicios de ayuda a domicilio, centros de día o residencias para mayores, tienen hasta finales de 2015 para llegar a un acuerdo con sus respectivas comunidades autónomas, que son las únicas competentes en esos servicios sociales a partir de ahora, y determinar cómo se siguen prestando (o, incluso si se siguen prestando).  Lo de “llegar a un acuerdo” lo añado yo de mi cosecha ya que, aunque no está en la Ley, me parece que el principio de lealtad institucional obliga a ello.

Resulta ciertamente llamativo que una Ley retire de un plumazo la competencia en servicios sociales de los ayuntamientos.  Era una situación a la que estábamos bastante acostumbrados.  El “Plan concertado”, que ha sido hasta ahora una forma peculiar de financiar lo servicios sociales municipales, ha sido parte del paisaje desde hace más de veinte años.  La pregunta que nos hacemos muchos es  ¿es algo totalmente extravagante que nos sitúa fuera  de nuestra órbita europea?

Josep de Martí impartiendo la clase

Llevo unos cuantos años organizando y promoviendo “viajes geroasistenciales”, o sea misiones a otros países europeos en los que visitamos residencias, centros de día, y otros servicios de atención a mayores intentando encontrar claves que puedan servirnos.  Cuando he viajado así por Europa he visto que los ayuntamientos son las administraciones que tienen más competencias en lo que a servicios sociales se refiere.  Lo que es diferente es el concepto mismo de ayuntamiento que tenemos en España y el que tienen más al norte.   Suecia, por ejemplo, con diez millones de habitantes y una superficie parecida a la de España, tienen 290 municipios (o sea, una media de 35.000 habitantes por municipio). En España, para cuarenta y siete millones contamos con 8.119 (una media de 5.800 habitantes por municipio).  En la Suecia de 1952 había 2.498 ayuntamientos pero fusionaron muchos para optimizarlos.  Y cosas parecidas han pasado desde entonces en Dinamarca (pasaron de 1.300 a 275), o Bélgica (de 2.500 a 580)[2] .   Mientras tanto en España hoy tenemos ¡93 municipios más que en 1980!.

Así las cosas no hace falta explicar demasiado que la realidad municipal española y la de los países de nuestro entorno es diferente.  Cuando allí hablan de que los servicios sociales estén “a nivel municipal”, no están pensando en los nano municipios españoles sino en otra cosa.

Pensemos que si en España el municipio medio tuviese 35.000 habitantes como en Suecia, con unos 1.400 municipios tendríamos suficiente.  Eso sí que sería equiparable.

Dicho esto, a mi parecer, la nueva Ley de régimen local (la presuntuosamente llamada “de racionalización y sostenibilidad”), una vez aceptado que no puede disminuir el número de municipios, decide dejar a los actuales con menos competencias, capacidad de gasto y, por ende, de generar déficit.

Podríamos discutir sobre si la actual mayoría actúa movida por motivos ideológicos o meramente pragmáticos, pero sería estéril.

Creo que puede resultar más interesante analizar los retos que se van a encontrar los diferentes actores durante los próximos años. 

El primero es que, aunque la reforma constase con el beneplácito de todos los Ayuntamientos, Diputaciones y Comunidades Autónomas, el proceso continuaría siendo proceloso y tendente a complicarse.

Para entender lo difícil del cambio, veamos cómo prevé la disposición transitoria segunda de la Ley lo que tiene que pasar entre principios de 2014 y finales de 2015. 

En ese aparentemente generoso plazo, que el estado tiene que aprovechar para modificar la legislación de financiación de las comunidades autónomas, éstas deben asumir la competencias en servicios sociales de los ayuntamientos que, en virtud de la ley,  ya no les corresponden.  Para hacerlo, tienen que realizar una  “evaluación, reestructuración e implantación de los servicios”, o sea, un plan que garantice que la gestión autonómica de los servicios locales continúe pero sin que esto suponga  un incremento del “gasto conjunto de las administraciones públicas”.

Durante ese proceso de evaluación, si las comunidades consideran que algunos servicios sociales se deben continuar prestando desde los Ayuntamientos, pueden delegar la competencia en los mismos, o sea que el consistorio continúe como antes pero bajo el estricto control de la comunidad autónoma y recibiendo una financiación para la prestación. 

Parece muy bonito pero esconde un interrogante:

¿Qué pasa cuando la Comunidad Autónoma al realizar su planificación, “evaluación y reestructuración” considera que no es necesaria una residencia municipal porque genera demasiado gasto y decide trasladar a los residentes a otra cerrando la primera?  ¿Qué pasaría con los empleados de la residencia? ¿Qué pasaría con los contratos de cocina, mantenimiento que quizás se han firmado a dos años?

¿Y si tras analizar cómo se gestiona el SAD en unos cuantos municipios decide asumir directamente la gestión desde una delegación provincial y contratar mediante concurso público la ayuda domiciliaria de toda la provincia?  ¿Qué pasaría con los profesionales de cada municipio que gestionaban el SAD “sobrantes”? ¿Y con las empresas, fundaciones o cooperativas que prestaban el servicio de una forma muy “local”?

Estos son el tipo de preguntas que tendrían una respuesta difícil incluso si todos estuviesen de acuerdo con la Ley y quisieran facilitar las cosas.

Cuando desde el gobierno se explica la Ley se suele decir que nadie va a perder el servicio que recibe lo cual no quiere decir que todo el mundo va a continuar recibiendo el mismo servicio.  Siempre cabe la posibilidad de que cambie el proveedor de teleasistencia, ayuda a domicilio o que el mayor deba cambiar de residencia.  De esta forma, los usuarios continuarían “recibiendo el servicio” y quiénes verían el cambio más grande serían los profesionales.

Para apaciguar a los que temen por su futuro laboral podría plantearse que al final se impondrá una delegación general en los municipios en las mismas condiciones en que venían funcionando hasta entonces. 

Yo no lo veo así ya que la propia Ley fulmina esa tentación  al establecer en su artículo 27.2 de forma clarísima: “Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deleguen en dos o más municipios de la misma provincia una o varias competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse siguiendo criterios homogéneos”.  También, por si pudiera quedar alguna duda, el 27.3 apostilla “Con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias” (la letra c) menciona “servicios sociales”).

O sea que la delegación viene vinculada por dos limitaciones:  sólo puede hacerse cuando suponga un ahorro neto de recursos y cuando se realice de forma homogénea.  Esto quiere decir que si diez ayuntamientos de una provincia prestan SAD o servicio de residencia, la delegación a los diez debería ser en términos similares, algo que va a ser muy difícil en muchos casos.

Vamos a ver algún ejemplo concreto.

Tomemos una capital de provincia que dispone de una residencia para mayores de 170 plazas (35 concertadas con la comunidad autónoma) que, según sus datos, contando los costes directos e indirectos le supone un gasto de 7.400.000 Euros al año.  Una vez deducido el copago, lo que ingresa por las plazas concertadas y algún ingreso más, el gasto queda en 5.800.00, o sea que al ayuntamiento le cuesta unos 2.800 Euros  mantener a cada residente en el centro.  Este Ayuntamiento existe, creánme.

Ahora imaginemos que, a unos cincuenta kilómetros de la capital hay un municipio de e 2.000 habitantes que ha construido con dinero público una residencia de 100 plazas y, antes de gastar lo correspondiente al equipamiento (cocina, mobiliario…) ha sacado la gestión del centro a concurso.  Ahora hay una fundación que gestiona la residencia pagando un reducido canon al ayuntamiento pero sin generarle ningún gasto.  En el centro hay plazas que se han concertado con la comunidad autónoma (con un precio de concierto de unos 1.450€/mes) y algunas plazas privadas.

Cuando la Comunidad Autónoma asuma la competencia tendrá que quedarse con la gestión de ambas residencias.  Pero ¿cómo lo hará?

Si decide asumir la gestión de los servicios manteniendo la forma actual, unas plazas le generan un “gasto nuevo” de 2.850 Euros al mes por residente; las otras nada, ya que actualmente las está pagando a través del concierto.  Si decide delegar en los municipios la competencia les tendrá que financiar la prestación del servicio de una forma homogénea y que no incremente el gasto global.  ¿Existe alguna forma de hacerlo?

Aquí está el quid de la cuestión.  ¿Cómo encontrar una solución homogénea a situaciones tan dispares?

Vista la situación, la comunidad tendría ante sí varias posibles soluciones para integrar la residencia deficitaria, sin generar un gasto global más elevado.

La primera, y más radical, sería proceder al cierre del establecimiento de la capital y trasladar a los 170 residentes a residencias concertadas de la Comunidad.  Como el ayuntamiento dejaría de gastar el dinero que le cuesta mantener la residencia;  la comunidad conceraría por mucho menos las plazas y todos los residentes continuarían recibiendo servicio (aunque en otro centro); se daría cumplimiento a los requisitos de la ley, aunque con un precio elevado y tras un proceso complicado.

Es fácil escribir las palabras “cerrar una residencia de 170 plazas” pero hacerlo supone obligar a variar la vida de 170 mayores para los que cualquier cambio es un perjuicio; dejar en la calle a unos 80 profesionales; incumplir contratos con suministradores…  Tomar una decisión de este tipo, en definitiva, debe tener un fundamento muy sólido que permita compensar los perjuicios que se generan.

Por otro lado, aunque la Ley lo permite, todavía no se han modificado las leyes de financiación de las comunidades autónomas ni de haciendas locales, algo que resulta indispensable ya que, si no se hace, podría resultar que el ayuntamiento que gastaba esos más de cinco millones netos en mantener la residencia, podría sencillamente “quitarse de encima” el gasto, pasándosela a la Comunidad y quedarse con el dinero para otras cosas.   Sin los cambios legislativos, la comunidad asumiría el coste de los nuevos conciertos con lo que podría estar incurriendo al final en un incremento global del gasto.

Para ser ecuánimes tengo que añadir que, si, finalmente en algunos casos se produce el cierre de servicios con traslado de usuarios o el cambio de proveedor de empresa prestadora de SAD o teleasistencia, no estaremos ante una situación novedosa.  Durante los últimos años algunos ayuntamientos han cerrado residencias en situaciones extremas casi siempre generando gran resistencia por parte de los usuarios, familiares y, sobre todo profesionales pero forzados por una realidad económicamente insostenible.

La segunda opción que podemos tener en cuenta, si el ayuntamiento quiere (y puede) continuar gestionando la residencia como hasta ahora, sería que la Comunidad Autónoma considerase que la residencia de 170 plazas puede seguir en el ámbito municipal como “competencia impropia”.  Es algo que la Ley intenta evitar poniendo obstáculos formales.  Así, para que un ayuntamiento pueda asumir una competencia de las no atribuidas directamente ni por delegación hace falta en primer lugar que éste tenga las cuentas saneadas (en otras palabras, que tenga un superávit), en segundo, que la comunidad autónoma emita un informe indicando que no hay duplicidad de competencias y, en tercero, que la gestión no ponga en riesgo las finanzas del municipio.

Si la comunidad y el consistorio quieren explorar esta vía deberán comprobar primero que el ayuntamiento tiene ese necesario superávit y después retorcer un poco la ley buscando “interpretaciones imaginativas”.  Resulta difícil pensar que no hay duplicidad en la competencia cuando una residencia municipal presta un servicio de atención residencial a personas dependientes idéntico al que presta la comunidad en sus propias residencias o mediante el concierto de plazas.  Sí podría entenderse que la residencia municipal tiene por finalidad principal  ofrecer atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión, lo cual sería una competencia propia y, sólo como finalidad complementaria, ofrecer atención residencial a otras necesidades sociales.  Forzando un poco las cosas podría entenderse que no estaríamos ante una residencia “como las de la comunidad autónoma” sino con un centro multiservicios ad hoc diferente.  Si se hiciese así y nadie pusiese en duda la operación podría sostenerse.

Vemos pues que, la disposición de las partes a colaborar puede resultar en soluciones diferentes.

Aunque resulta difícil obtener datos exactos sobre cuántas residencias para mayores y otros servicios de titularidad municipal hay, podemos estar hablando de 560 residencias con unas 30.000 plazas o de más o entre cuatrocientas mil y un millón de receptores de servicios de ayuda a domicilio.

Esto quiere decir que el proceso será, no sólo será cualitativamente complejo sino que también será cuantitativamente inmenso.

Para complicarlo un poquito más me gustaría que pensásemos por un momento en uno de los efectos que ha de producir la Ley sobre el que hasta ahora he pasado de puntillas.  Me refiero a la sostenibilidad.

Esta es una ley que persigue cambiar el modelo de reparto de competencias pero, no lo olvidemos, también persigue obtener en el corto plazo un ahorro importante.

Si echamos un vistazo a un documento del gobierno de Octubre de 2013 que lleva por título “Plan Presupuestario 2014”^[3],  y nos centramos en la página 30, vemos que dentro de un cuadro que se llama “Impacto económico del Proyecto de Ley de reforma Local” aparece que, entre 2014 y 2019 el traspaso competencial de Sanidad, Educación y Servicios sociales tienen que generar un ahorro de 837 millones de Euros.

Este es el ahorro que debe producir la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

Aunque no especifica qué parte corresponderá exactamente a servicios sociales, resulta claro que algo debe ahorrarse.

Si se puede dar cumplimiento a la Ley con un “cambio de cromos de ida y vuelta” entre Ayuntamientos y Comunidades de forma que todo quede igual que ahora es que no se habrán hecho las cosas tal como las preveía el gobierno al redactar la Ley y este Plan.

Así las cosas podemos prever que algunas residencias municipales muy deficitarias serán cerradas y trasladados los residentes a otras residencias financiadas por la comunidad autónoma y que habrá servicios de ayuda a domicilio (así como de teleaistencia) que pasarán de ser gestionados desde los ayuntamientos a serlo desde la comunidad, convocándose concursos que cubran más horas y puedan salir más baratos.

Lo que pasa es que, incluso esas medidas que, aparentemente producirán ahorros, pueden generar gastos que hoy no tenemos.  Imaginemos el cierre de centros y despido de empleados, o contratos firmados por ayuntamientos con proveedores que prevén una duración de, por ejemplo diez años.  ¿Cuánto le costará a la Comunidad Autónoma conseguir ese ahorro?

De nuevo, la respuesta está en el proceso.  Un proceso que requiere que todos los que participen tenga un ánimo de colaboración importante.

¿Existe ese ánimo actualmente?

Si observamos lo que ha sucedido durante la tramitación de la ley veremos que, como siempre que se plantea una reforma importante, han surgido múltiples grupos que consideran que ésta ataca un principio político o filosófico que ellos consideran esencial o, de una forma más prosaica, les perjudica materialmente.

Estos grupos están convencidos de disponer de argumentos de peso que impiden que la Ley llegue a aplicarse en toda su extensión.

Desde la perspectiva política se han planteado reservas competenciales y denunciado ataques a la autonomía local:  Si las comunidades autónomas tienen competencia exclusiva en materia de servicios sociales y el Estado sólo competencia para dictar las bases en materia de régimen local, ¿Puede una Ley estatal determinar de forma rígida quién debe ejercer la competencia en servicios sociales? ¿Podría una Ley autonómica de servicios sociales modificar las competencias municipales en ese ámbito? ¿Es constitucional someter de forma general a los ayuntamientos y diputaciones al escrutinio constante por parte del Ministerio de Hacienda sin menoscabar su autonomía local?

Como ya se han planteado no menos de nueve recursos de inconstitucionalidad, los que aspiran a que la Ley no prospere albergan la esperanza de que, en algún momento, el Tribunal tumbe aspectos esenciales de la misma que la haga inaplicable.

Las asociaciones que representan a profesionales y empresas que pueden verse afectados en el proceso también han ganado relevancia.  Estas llevan algún tiempo realizando una verdadera labor de lobby, publicando estudios y notas de prensa en los que predicen un verdadero desastre si llega a desarrollarse la Ley (miles de despidos, millones de usuarios desatendidos) o planteando

una interpretación tan extensiva del artículo 25 de la Ley que, en la práctica, permita a los ayuntamientos quedarse con una competencia razonablemente amplia.  Al fin y al cabo, que quiere decir ¿Evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social?.  Un prolijo informe de la Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales[4] intenta hacer precisamente eso y, encuentra argumentos para justificar que “evaluación e información” puede entenderse como intervención y seguimiento o que “situación o riesgo de exclusión social” puede ser un concepto tan amplio que permitiría intervenir en muchos supuestos.

Tenemos también comunidades autónomas que han anunciado que piensan legislar sobre régimen local y servicios sociales de forma que, en la práctica, la ley quede “desactivada” en su ámbito territorial.

La existencia de estos “obstaculizadores”, que, no olvidemos, actúan legítimamente y defienden sus intereses con los medios que les ofrece el estado de derecho, tiene especial relevancia debido a que como he expuesto reiteradamente, la implementación de la Ley, incluso si todos los actores que intervienen quisieran colaborar al máximo sería altamente complicada, por lo que una oposición sistemática de quiénes deben participar sólo puede incrementar las dificultades.

Además, cabe esperar que, a estos grupos se añadan, a medida que vaya avanzando el proceso, asociaciones de usuarios y otros colectivos que pueden ver su posición personal o sus convicciones ideológicas perjudicadas.

Viendo esa perspectiva sería recomendable que el gobierno reflexionase y se plantease seriamente en qué medida considera indispensable esta reforma.

Si es una reforma estructural de las que necesita España para garantizar un mejor funcionamiento del sistema, y los perjuicios individuales que puede ocasionar a algunos usuarios, profesionales y proveedores queda compensado por el beneficio al interés general,  entonces, el gobierno debería cargarse de razones y prepararse para una contienda en la que va a desgastarse.  Deberá estar preparado para responder ante el Tribunal Constitucional a todos los recursos; recurrir a su vez todas las leyes autonómicas que pretendan obstaculizar el proceso, pidiendo su suspensión cautelar y empujar firmemente a comunidades autónomas y ayuntamientos para que “hagan lo que les toca hacer”.  El gobierno debe saber que en este camino, algunos ayuntamientos, diputaciones y comunidades con quienes comparte color político, pueden no estar dispuestos a colaborar en la medida exigida de forma que a ellos también les hará falta algún empujón.

Si, en cambio, la modificación no es una reforma estructural sino algo que responde a una situación coyuntural, quizás no valdría la pena malgastar el esfuerzo y someterse al desgaste.

Dicho esto, lo peor que podría hacer el gobierno es empezar la “fase dura” de la implementación si no tiene el convencimiento  de que va a poder acabarla ya que lo peor de lo peor sería ponerse en marcha y dejar el proceso a medias.

Mi opinión es que, puestos a desgastarse en aras a obtener una reforma estructural de calado, hubiera sido mejor modificar la Ley de Bases de Régimen Lugar para reducir drásticamente el número de ayuntamientos de forma que no quedase ninguno por debajo de 5.000 habitantes.  Una vez tenido ese nuevo mapa municipal sería un buen momento de pensar quién tiene que hacer qué. 

Autor del post: Josep de Martí

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[1] Este texto es una versión escrita de la presentación realizada en la Universidad Internacional Menéndez Pelayo el día 3 de septiembre de 2014.

[2] ttp://www.raco.cat/index.php/RevistaGeografia/article/viewFile/46140/59922

[3] http://www.minhap.gob.es/es-ES/El%20Ministerio/Documents/DBP%20SPAIN%2015-10-13%20REV2%20v%2019%2000-VF.pdf

[4] Contenidos de la competencia municipal en servicios sociales, en el nuevo marco legal. http://www.directoressociales.com/images/documentos/novedaddiscusion/Competencia%20local.LRSAL%204%201%201.pdf